Tóth Károly:

A civil szektor fejlődése Szlovákiában 1989 után

Bevezető

Szlovákiában a civil szektor egyike a legerősebbeknek Közép-Európában. Az 1989 utáni fejlődés Szlovákiában olyan különleges helyzetet eredményezett, mely elsősorban a civil szektor aktív szerepvállalását, központi koordinatív rendszerének kialakulását, nemzetközi aktivitását és sikerességét eredményezte.

Mindeközben meglehetősen atipikus rendszer alakult ki. A civil szektor önértelmezése inkább az országos kampányszerű aktivitásokra összpontosult, semmint az autonóm, apolitikus intézményrendszer kialakítására.

A civil szektor fejlődése

Csehszlovákiában az ún. egyesületi életnek nagyon nagy hagyományai alakultak ki a múlt század 20-as és 30-as éveiben (csak Szlovákiában 16 000 egyesület volt a második világháború előtti időszakban). A polgárjogi aktivitások a szocializmus időszakában javarészt ezekre a hagyományokra alapozódtak. Nem véletlen tehát, hogy a rendszerváltás után a tradíciók, ha nem is elemi erővel, de nagyon karakterisztikusan jelentkeztek.

A rendszerváltástól (1989) eltelt rövid időszak ellenére több korszakot lehet megkülönböztetni a civil szektor fejlődésében:

• A civil szektor jogi és intézményi feltételeinek a kialakítása (1989–1992)
• A Szlovák Köztársaság létrejötte, a mečiari korszak időszaka (1993–1998)
• Az EU-integráció időszaka (1998–)
  

A civil szektor jogi és intézményi feltételeinek kialakulása (1989–1992)

Csehszlovákiában a bársonyos forradalom gyakorlatilag pár hónap leforgása alatt átalakította az emberi és polgári jogokat. A civil szektor fejlődése szempontjából a már említett polgári társulásokról 1990 márciusában meghozott törvény volt a legfontosabb. (Mint ismeretes, Csehszlovákiában a szocializmus időszakában „formálisan” többpártrendszer volt. Ennek persze semmi jelentősége nem volt, de pl. az első pártok egy, az 1960-as évekből származó törvény alapján lettek bejegyezve 1990 januárjában, ugyanígy az első alapítványok is.) Ide tartozik az Emberjogi Chartaként ismertté vált alkotmánytörvény elfogadása is (1991), amely az emberi szabadságjogokat kodifikálta. Ezt a törvényt még a Mečiar által létrehozott Szlovák Köztársaság is átvette.

Mindezek ellenére Szlovákiában a civil szektor lassan alakult ki. Ennek a legfőbb oka az volt, hogy a polgárjogi aktivisták, akik a legfőbb kezdeményezői lehettek volna a civil szervezetek megalakításának, politikusként vettek részt a közéletben. Az első alapítvány, amely létrejött, a Márai Sándor Alapítvány volt 1990 augusztusában, jellemzően egy párt alapította, a Független Magyar Kezdeményezés. Ebben az időszakban a politika és a civil szféra nem vált el egymástól, a radikális átalakítás, a rendszerváltás minden területen szinte mindenkit megkövetelt, és az egyes aktivitások nem tettek különbséget a szektorok között.

1990-ben 158 szervezet alakul, és 1994-re a kormányon kívüli szervezetek száma eléri a hatezret. Ma, amikor Szlovákiában cca. 24 000 civil szervezet létezik, nem tűnik nagy számnak, de az akkori feltételek között, amikor a civil szervezetek finanszírozása, gazdálkodása, belső szervezeti élete, emberi erőforrásai teljesen megoldatlanok voltak, nagyon jelentős számnak tekinthető. Ebben ez időszakban már 380 000 önkéntes dolgozott a civil szervezetekben, az alkalmazottak száma pedig 3 500 volt.

Tevékenységét tekintve a civil szektor ebben az időszakban elsősorban a humanitárius és karitatív tevékenységre, az ifjúságra, művelődésre, tudományra és kutatásokra, a környezetvédelemre, illetve az emberi és polgári jogokra és a nemzeti és egyéb kisebbségekre összpontosított.

Létrejöttek a civil szektor meghatározó intézményei, amelyek a következő időszakban komoly szerepet vállalnak a szektor megszervezésében (Szlovákiai Akadémiai és Információs Ügynökség [SAIA-SCTS], a Harmadik Szektor Grémiuma, Nyitott Társadalomért Alapítvány [OSF] stb.).

A Szlovák Köztársaság létrejötte, a mečiari korszak időszaka (1993–1998)

Ennek az időszaknak a legfőbb jellemzője a civil szektor dinamikus fejlődése és megerősödése, országos érdekvédelmi intézményi kereteinek kialakulása, közéleti szerepvállalása és nemzetközi elfogadottsága volt.

A Szlovák Köztársaság létrejötte a mečiari éra kiteljesedésével volt egyenlő. Az államalapító pártok monopolhelyzetbe kerültek, és ennek minden negatív, a diktatúra eszközrendszerét felidéző gyakorlatát alkalmazták a társadalmi életen belül. A civil szektor gyakorlatilag az egyetlen olyan területe maradt a társadalmi életnek, ahol érvényesíthetők voltak a demokratikus értékrend normái. Ennek következtében a civil szektor szerepe felerősödött és országos szinten is megszervezhetővé vált.

A „civil kampányok” időszakának is nevezhető ez a korszak. A nonprofit intézmények a demokratikus normák olyan eszköztárát alkalmazták az autoratív törekvésekkel szemben, amely a jogállam értékrendjét sugallták az állampolgárok számára.

1993-tól külföldi magánalapítványok nagyon jelentős anyagi eszközökkel támogatták a civil szférát. (Az Open Society Fund például 1993-ban 228 135 USD, 1994-ben 1 491 544 USD, 1995-ben 2 467 054 USD, 1996-ban 3 627 758 USD és 1997-ben 2 582 461 USD támogatást adott a szektornak.) Nagyszabású programok is indultak a nonprofit szektorban dolgozó emberi erőforrások fejlesztésére – tréningprogramok, képzések, előadások zajlottak, mindent gyakorlatilag ingyen kaphattak meg a résztvevők. Felerősödött az érdekvédelmi képviseletek szerepe (a Harmadik Szektor Grémiuma), amelyek országos szinten képviselték a szervezetek érdekeit itthon és külföldön. Szakmai szervezetek és irodahálózatok segítették a szervezetek tevékenységét: a PDCS (Partners for Democratic Change Slovakia), amely trénereket, konzultánsokat képzett, a SAIA, amely konzultációs, tanácsadói és információs szolgáltatásokat biztosított a szervezetek számára, szakmai-tudományos szervezetek alakultak: Inštitút pre verejné otázky (IVO), Šimečka Alapítvány, Fórum Kisebbségkutató Intézet stb. A civil szervezetek internetes oldalt indítottak www.changenet.sk címen (máig működik), ahol a pályázati lehetőségektől kezdve az aktuális közéleti és politikai történésekig mindenről informálták a szektorban dolgozókat. Nonprofit címmel havilap jelent meg, amely színvonalasan és bőségesen informálta és művelte az olvasóit.

Általában jellemző volt, hogy a szektorban képzett és szakmailag felkészült szakemberek dolgoztak – sokuk az utóbbi években az EU-s adminisztrációban, a profit szférában vagy az államigazgatásban találtak munkahelyet, ahol szakmai tapasztalataik miatt keresettek és megbecsültek lettek.

A szektor kiépítette külföldi kapcsolatait is. Több nagy nyugati magán és állami alapítvány működtetett irodát Pozsonyban, helyi szakemberek vettek részt a támogatások elosztásában.

Szlovákiáról ezekben az években két dolog jutott a nemzetközi érdeklődő közönség eszébe: Mečiar keleti orientálódása és a civil szektor erőssége. Ennek oka volt az is, hogy sok politikus a civil szervezetekben dolgozott és ennek érdekében mozgósította nyugati kapcsolati tőkéjét.

Jelentős lépésnek tekinthető az ún. Adományozók Fóruma (Fórum Donorov) megnevezésű informális csoportosulás létrejötte, amely összehangolta és koordinálta a legnagyobb Szlovákiában működő adományozó szervezetek munkáját, racionalizálva és célirányossá téve a támogatásokat. A Fórum fontos szerepet játszott az OK `98 kampány megszervezésében és finanszírozásában.

Több országos kampányt is folytattak a civil szervezetek ebben az időszakban. Az első nagyobb szabású kampány a „Harmadik szektor SOS” volt (1996). A mečiari kormányzat gyökeresen akarta átalakítani a civil szektort befolyásoló törvényeket. Elsőként az alapítványokról szóló törvényt módosította: az alaptőke megemelésével ellehetetlenítette a munkájukat, és közvetlen állami kontrol alá vonta őket. Az SOS-kampány ugyan nem érte el célját (a törvényt elfogadták), de első ízben mozgósította országos szinten a harmadik szektort. Annyiban azonban mégis sikeresnek volt tekinthető, hogy a polgári társulásokról szóló törvény módosításába a kormányzat már nem mert belefogni.

Hasonló kampányt folytattak a civil szervezetek Szlovákia NATO-ba lépéséért, illetve a közvetlen köztársasági elnökválasztásért.

A civil szervezetek tevékenységének kicsúcsosodása az „OK `98” kampány volt. A Polgári Kampány `98 (Občianska kampaň `98) megnevezésű több elemű aktivitás a szlovákiai civil szektor egyik legeredetibb kezdeményezése és legnagyobb hazai és nemzetközi visszhangot kiváltó országos megmozdulása volt. Fő célja a fiatal és az ingadozó választók mozgósítása volt, hogy vegyenek rész a parlamenti választásokon, de nagyon fontos eleme volt az egész kampánynak az ún. párhuzamos (paralel) szavazatszámlálás is.

A kampány sikeres volt, a választásokon nagy arányban vettek részt a fiatalok és a demokratikus pártokat választó polgárok, a párhuzamos szavazatszámlálás pedig fél nappal a hivatalos eredmények közzététele előtt pontos eredményt hozott. A több tízezer aktivistának volt köszönhető, hogy választási visszaélésekre nem került sor. A harmadik szektor méltán érezhette, hogy komoly szerepe volt a mečiari rendszer megbuktatásában.

Az EU-integráció időszaka (1998–)

Az új kormányzat éppen ezért nagy figyelmet szentelt a harmadik szektornak. A Harmadik Szektor Grémiuma helyet kapott több konzultatív testületben az egyes szaktárcák mellett, a civil szervezetekkel pedig miniszterelnök-helyettesi szinten kiemelten foglalkozott a kormányzat.

Ugyanakkor új folyamatok indultak be a civil szférán belül. Az alapítványi törvényt ugyan módosították, és megszüntették az állami felügyelet negatív elemeit, de az alaptőke tekintetében nem történt változás. Sőt, egyes, a harmadik szektor prominens képviselőitől származó javaslat alapján egy millió koronára akarták emelni az alaptőkét, mondván, hogy néhány nagy alapítvány rendszerét kell kialakítani Szlovákiában. Ez az elképzelés végül kudarcba fulladt.

Ennek az időszaknak mégis a legmeghatározóbb jegye a nyugat-orientáltság volt: felzárkózni a NATO-ba belépő közép-európai országokhoz, és megteremteni az EU-csatlakozás feltételeit Szlovákiában. A civil szektor ezekben a kérdésekben félreérthetetlenül és egységesen lépett fel, és komoly aktivitást fejtett ki a lakosság körében.

Tette mindezt akkor, amikor a nagy nyugati és amerikai alapítványok (arra hivatkozva, hogy immár demokratikus kormánya van Szlovákiának) gyakorlatilag elhagyták Szlovákiát. A korábbi stabil anyagi források egyik napról a másikra elapadtak, és a kormányzati támogatások új rendszere még nem alakult ki. Ez nagyon érzékenyen érintette az egész szektort. A hazai források nem tudták pótolni azt a nagyarányú támogatást, amelyet korábban a legfontosabb civil szervezetek élveztek.

Ennek is köszönhetően a civil szektoron belül a hangsúlyok a vidéki központok irányába tolódtak el. Míg korábban a nagy alapítványi és koordinatív központok (adományozók, szakmai, érdekvédelmi és képző szervezetek stb.) Pozsonyban voltak, 2000-től több vidéki szervezet szerepe felerősödött. Ezt a folyamatot csak erősítette a TRUST-program (amelynek a koordinálásában komoly szerepet kaptak vidéki szervezetek is) és a regionális és vidékfejlesztést, illetve a decentralizált szociális juttatásokat preferáló programok. A korábbi civil intézményfejlesztő programok helyett elsősorban a roma felzárkóztatási programok kerültek előtérbe, ami szintén Közép- és főleg Kelet-Szlovákiára összpontosult. Ugyanígy kiemelt szerepet kapott a határon átnyúló kapcsolatok, illetve regionális programok kialakításának ösztönzése, ami úgyszintén a vidéki programok erősítését szolgáló projektumok körébe tartozott (CBC, Visegrádi Alap, Kárpátok Alapítvány stb.).

Hangsúlyeltolódás állt be az egész szektor szerepét illetően is. Míg korábban a szlovákiai civil szektor jelentős mértékben a hatalommal szemben szerveződött meg, az új demokratikus viszonyok és az EU-s értékrend értelmében az együttműködés legkülönbözőbb formáit „kellett” kialakítania az üzleti, állami és önkormányzati szférával. Nem volt ez könnyű feladat, hiszen a másik oldalon – főleg az állami középszintű vezetés részéről – sem mutatkozott akarat az együttműködés irányába.

Mindezek fokozatosan ahhoz vezettek, hogy a szektor közéleti szerepvállalása gyengült, a Harmadik Szektor Grémiuma gyakorlatilag elveszítette korábbi pozícióit, kicserélődött a vezetése, és ugyan az információhoz való szabad hozzájutásról szóló törvény (ami egyébként példaértékű egész Közép-Európában) előkészítésében még utoljára a civil szervezetek újra mozgósíthatóak voltak és komoly nyomást gyakoroltak a hatalomra, országos kampányok helyett inkább a lobbitevékenység, helyi és mikroregionális civil koalíciók kezdeményezései kerültek előtérbe.

A civil szervezetek számának alakulása 1998–2004 között

Megjegyzés: 2001-ből nincs adat.

Egy-két százalék

Az 1998 utáni időszak legnagyobb jelentőségű kezdeményezése az 1%-os, illetve a 2%-os törvény elfogadtatása volt. 2000-ben sikerült ügyes lobbival rábírni a pénzügyminisztériumot, hogy komolyan foglalkozzék a témával, és többhónapos nehéz tárgyalások után a parlament elfogadta a törvényt. A törvény kimunkálásában, elfogadtatásában és az első kampányok megszervezésében komoly szerepe volt az Első Nonprofit Központnak és a Fórum Információs Központnak.

Az eredeti 1%-os törvény (igazából nem külön törvény, hanem az adótörvény része) lehetőséget adott minden magánszemélynek, hogy személyi jövedelemadója 1%-át valamely civil szervezetnek juttassa. Azon szervezetek lehettek fogadói ezeknek a felajánlásoknak, amelyek előre regisztráltatták magukat a Közjegyzői Kamaránál. A nehézkes bürokratikus eljárások és a nem kis anyagi ráfordítások ugyan nehezítették a folyamatot, de az adományozás ezen hazai formája már az első évben sikert aratott.

Az igazi áttörést az jelentette, amikor 2003-ben három fontos pontban módosították a törvényt:

• 2004-től 2%-ra emelték az átutalható összeget
• cégek, vállalatok –tehát a gazdasági társaságok – is élhettek ezzel a joggal (míg a magánszemélyek esetében az átutalás anonim, a jogi személyek oszthatják a 2%-ot több civil szervezet között és nyilvánosságra kerülhet a nevük)
• az adóátutalás az adóbeválási ív része lett (ezzel leegyszerűsödött az átutalási eljárás bürokratikus formája, korábban külön kellett ezt kérvényezni).

Ezek a változások jelentősen megnövelték a harmadik szektor bevételi lehetőségeit.

Az igénylő szervezetek száma és az átutalt összeg nagysága éves bontásban

Megjegyzés: 2004-ben már cégek is utalhatták a 2%-ot.

Ugyanakkor, el kell mondani, hogy a kormányzat nem teljesen önzetlenül állt hozzá a kérdéshez. A 2%-os törvény elfogadásakor megszüntette az ún. szponzoringot - vagyis azt a lehetőséget, hogy a cégek leírhatták adóalajukból a nonprofit intézményeknek nyútott támogatásokat. A szponzoringon keresztül juttatott összegek jóval meghaladták a 2%-ból származó bevételeket, tehát az állam lényegében "jó boltot kötött". Az is igaz viszont, hogy a szponzoring elsősorban a sportklubok támogatásánál volt jellemző, tehát a szektor jelentős részét nem érintette.
A cégek megjelenése a 2%-os törvényben két negatív jelenséget is hozott magával: mintegy 80 nagy cég létrehozta saját alapítványát , és ezeknek juttatta el a 2%-ot. Ez még önmagában érthető lett volna, ha ezek az alapítványok a pénzeket transzparensen, nyilvános pályázati rnedszerben osztották volna tovább. A legtöbb esetben ez inkább egyéni döntések kérdése volt, és ekkor derült csak ki, hogy a törvénybe nincsenek beépítve megfelelő jogi eszközök az aszignált összegek felhasználásának ellenőrzésére.

Minden negatívum ellenére ez a törvény rendkívül fontos és értékes a szlovákiai civil szektor számára. Elsősorban, mert nem politikai, hanem civil akarat áll mögötte. A gyakorlatban pedig sokat segít a kisebb, regionális szervezetek finanszírozásában, akiknek ez a forrás könnyen elérhető, és sokszor életmentő.

Szlovákiai magyar szervezetek

A szlovákiai magyar civil szektor 1989 után hatalmas változásokon ment keresztül. Kialakult az értékrendje, kapcsolatrendszere, erőforrásai stabilizálódtak, a politikától való korábbi függősége az évek során egyre csökkent, és nagyon fontos olyan területeket fed le tevékenységével, amelyeket sem az állam, sem más önkormányzati és gazdasági intézményrendszer nem tud ellátni. Bár a szlovákiai civil szektor keretében meglehetősen specifikusnak és egyoldalúnak mondható, az etnikai igényekhez mérten komplex egészet alkot. El kell mondani azt is, hogy főleg a kezdeti időszakban sokkal rugalmasabban reagált a kihívásokra, mint a szlovák szervezetek. Jelenleg cca. 2 000 szlovákiai magyar szervezetről lehet beszélni, melyeknek a felét azonban a nagy országos szervezetek (Csemadok, Szlovákiai Magyar Pedagógusok Szövetsége stb.) alapszervezetei alkotják, és csak 300–400-ra tehető a bejegyzett szervezetek száma (a többi valamely más szervezet, intézmény mellett működik meglehetős önállósággal).

Egy teljes szervezettségű intézményrendszerről van szó. Forrásait tekintve elsősorban a magyarországi támogatásokra szorítkozik. Megoldatlan a Szlovák Köztársaságon belüli támogatása és társadalmi pozíciója. Egy autonóm intézményrendszerről van szó, amely fontos önkorlátozó funkciókat látott el az egyébként felfokozott társadalmi és etnikai konfliktusoktól sem mentes időszakokban a szlovákiai magyarok körében is.

Tevékenységi köreit tekintve első helyen a kultúra és oktatásügy áll, de szinte minden olyan kérdéssel foglalkozik, amelyet a helyi és regionális közösségek megkövetelnek.

A szlovákiai magyar szervezetek elsődleges tevékenységi körük szerinti százalékos megoszlása (2004)

A szlovákiai magyar szervezetek elsősorban a kultúra területén tevékenykednek. A fenti grafikon jól szemlélteti ennek részarányát (68,5%). Meglepő lehet az oktatási intézmények viszonylag alacsony aránya. Ennek oka abban keresendő, hogy az elsődlegesen oktatással foglalkozó szervezetek száma alacsony, de a legfontosabbak (Szlovákiai Magyar Pedagógusok Szövetsége, Katedra Társaság, Szlovákiai Magyar Pedagógusok Fóruma, Katedra Alapítvány stb.) országos hatáskörrel dolgoznak, a Szlovákiai Magyar Pedagógusok Szövetségének pl. járási szervei vannak, a Katedra Alapítványnak pedig klubjai, így a területi lefedettségük messze meghaladja a statisztikai súlyukat.

A civil szektorra jellemző területek viszont az elsődleges tevékenységi körben alig képviseltetik magukat (szociális, sport, ifjúsági stb.), a környezetvédelem és egészségügy stb. (egyéb kategória) pedig szinte meg sem jelenik a statisztikában. De az olyan területeken működő intézmények száma is riasztóan alacsony, mint az érdekvédelem, közélet, egyház.

A szlovákiai magyar szervezetek másodlagos tevékenységi körük szerinti százalékos megoszlása (2004)

Árnyaltabb és megnyugtatóbb képet kapunk, ha a szervezetek másodlagos tevékenységi körét vizsgáljuk. A másodlagos tevékenységi kör azt jelenti, hogy a demonstratív profil mellett a szervezetek még milyen tevékenységet folytatnak. Ez akár meghatározó is lehet egy kisebbségi szervezet életében, csak ideológiai és egyéb megfontolásokból elsődlegesen nem ilyen arculatú szervezetnek tekinti magát. A grafikon érzékletesen mutatja, milyen eltérések vannak az elsődleges tevékenységi formákhoz képest. Egyben arról is tanúskodik, hogy a legtöbb szlovákiai magyar szervezet nagyon sok feladatot vállal magára a helyi és regionális szükségletek szerint.